在中国特色现代国有企业制度条件下，对于多层级法人治理、多行业经营管理、多地域分支布局的大型中央企业集团而言，要提升党建体制机制科学化水平，就必须贯彻中央组织部、国务院国资委党委的有关文件精神，进一步改进党组织设置和作用发挥的体制机制。

　　一、组织建制：丰富设置方式，在组织建设上全方位覆盖

　　1.集团本级。从中央企业集团横向来看，由于其在国计民生或行业领域的地位不同，党和政府对其掌控要求也不同，党组织设置应因企制宜。在尚处于金融保险等管制行业的中管金融机构设立党委，与法人治理结构的关系类似于党委和政府关系，发挥领导核心作用；在关系国家安全、经济命脉等重要行业、关键领域且市场化程度不高的国有重要骨干企业，设立党组，发挥领导核心作用，与法人治理结构的关系类似于政府中部门党组与部门的关系；在市场化程度高的中央企业集团，设立党委，发挥政治核心作用，与法人治理结构的关系同政府不具有可比性，与以上两种组织建制相比，党组织权限小。

　　2.集团整体上市公司。对于整体上市（存续部分较小）的中央企业集团，在其上市公司设立党委，存续部分本级公司不必再设立党委，其中中央企业集团级设立党组的，则由上市公司党委统辖上市与存续部分内部党组织和党员，中央企业集团级设立党委的，存续部分内部党组织和党员则由集团党委直接管辖。从实践角度，可将集团党委与整体上市公司党委合并，实行“一个党委、三个行政（集团、上市、存续）”的模式，没有必要机械化地执行一个行政机构就设置一套党组织的规定。

　　3.集团分板块上市公司。对于非相关多元企业集团，实施分板块整体上市（板块存续部分较小）的, 其板块上市公司设立党委，由上市公司党委统辖上市与存续部分内部党组织和党员。主要考虑其业务原本相同，只是为上市需要才剥离的，通过一个党委管辖有利于专业化协同。

　　4.集团内部法人企业。集团内凡是独立运营的法人企业，因其党组织定位于政治核心作用，均应当设立党委，但因党员少数人设立独立党支部的情况，由于基层党支部的工作定位难以保证对法人治理结构的“参与重大问题决策”等作用，我们建议经上级党组织批准，设立上级党组织派出的党工委，赋予其党委权限和职责，发挥政治核心作用。

　　5.集团内部同区域多企业。在相同或不同层级且上级隶属关系不同，并聚集于相对集中区域的众多法人企业，设立由集团党委或二级专业化集团党委派出的党工委统一协调，发挥党建工作指导、监督检查等作用，可与对应的集团或二级派出的片区监事会合署办公，党工委主要负责人可由区域内核心企业或骨干企业党委书记兼任。

　　6.内部非法人单位党组织。由于基层支部具体发挥战斗堡垒作用，作用发挥更具体、更常态，几个车间共用“一个战斗堡垒”不太现实，应该对每个车间采取党员发展、干部调动等措施使之达到“3名党员成立党支部”最低准入标准，每个车间分别建立党支部，另外，对无党员班组也要注意上下结合推进入党积极分子培养和党员发展，确保班班有党员，完善“党员责任区”，在基层一线传递党的声音。可推进责任体系建设，从 “集团（党委）—二级公司（党委）—三级企业（党委）—分厂车间[党支部（总支）]—班组工段[党小组]，层层明确责任，层层承担指标，层层签订年度考核责任书，并逐月检查督导讲评考核，倒逼了有关企业建立健全组织，推动组织全覆盖，活动全渗透。

　　二、管控体制：聚焦中心任务，在资源整合上全系统联动

　　基于历史沿革等因素，一些成员企业遍布全国各地的中央企业，其成员企业党组织隶属关系在地方党委，而对党组织负责人管理以企业党委为主，从而形成中央企业党委与地方党委对成员企业党委双重管理的管控体制。

　　由于企业和地方党组织在执行党的决议中的实现路径方法和具体工作目标有时还是不一致的，而双重管理中强调党建工作以地方党委领导为主，在与企业中心工作的对接上，不如企业系统管理党组织那样严丝合缝、高度统一，因为毕竟地方党组织的视野更侧重于政治和社会角度，更注重党组织的社会影响力，而且处于不同地区的成员企业，其所在地方党委的工作手段也千差万别，不利于统一。要根据实际情况，逐步加强中央企业集团党委对其所属党组织业务的系统管理，而且其现实操作条件也日趋具备。一是技术层面，随着信息技术、交通条件的改善，系统管理的条件更加成熟。二是需求层面，随着企业集团管控一体化的推进，系统管理的需求更加迫切。而且在与地方党委政府互动中，当地更加看重整个企业集团的实力和品牌，即使成员企业党组织关系不再隶属当地党委领导，并不会过大弱化其在当地政治地位。三是文化层面，尽管中央企业集团各级党组织大部分为双重管理，但由于实行了强约束的战略管控和全面预算管理体系，特别是近年来建立健全一贯到底的党建管理体系，其主要工作精力和重心还是“融入中心做工作，进入管理起作用”，避免了两张皮，各企业也以经营业绩论英雄，行政级别意识比较淡化，这些都为系统管理奠定了文化支撑。四是法规层面，可以比照《党章》第48条关于“对下属单位实行集中统一领导的国家工作部门可以建立党委”的精神来理解和定位，将中央企业集团区别于一般的经济组织和单级法人企业。目前中铁工、中铁建、中国工商银行等中央企业或中管金融机构已经作出有益探索，建议进一步推广。待时机成熟建议中央对《党章》中的第48条“国家工作部门”完善为“国家工作部门及大型企业事业组织或机构”，以便为中央企业集团党团组织垂直管理提供“法理”依据。

　　三、领导体制：融入法人治理，对党组织权责定位全息化厘清

　　党的十七届四中全会决定指出，要“以明确权责为重点，……健全党对国有企业和事业单位领导的体制机制”，把“明确权责”放在了国有企业党建的突出位置。因此，国有重要骨干企业建立董事会后，应当在承认终极目标一致，总体责任同向的基础上，按照公司法和《党章》规定，确定董事会、经理层等和党组织权责、工作重点和决策重点，以及董监事来源构成，既要分权制衡，也要统筹平衡，既要规避内部人控制，也要避免“外部人”失职。

　　1.国企与国企党组织终极目标一致，实现路径各有侧重

　　如何确定党组织权责定位，应从设立国有企业和建立国企党组织本源上分析。（1）设立国有企业的目的。国务院及各级地方政府设立国有企业，在社会主义市场经济、入世和社会主义公有制三重背景下，在今后较长一段时间内，将是特殊企业，其特殊性在于提高了稀缺资源的利用效率，追求利润最大化的同时也必须要产生正面社会效应，但是处于不同行业内的国有企业，其所具有的经济和社会属性偏倚程度不同，具体表现为：处于竞争性行业内的国有企业，其主要表现为其经济属性，企业的经营目标就是提高经济效益，实现国有资产的保值增值；处于特殊性行业内的国有企业，其主要表现出其社会属性，企业的经营目标就是实现政府赋予的社会目标。处于以上两种类型行业外的其他行业内的国有企业，其经济和社会属性兼具，但通常情况下两者并不会完全对等。但无论哪种情况，都应以保值增值、做大做强为前提，否则将难以维持经营；都应以增强国有经济的控制力、带动力、影响力为目标，否则将失去存在价值。但其基本衡量依据是经济增加值（EVA）。

　　（2）建立国企党组织的目的。中央或各级地方党委、国资委党委在国企建立党组织，是为扩大党的阶级基础和群众基础，培育社会主义劳动者，夯实党的执政基础，加强党对国有企业领导，保证党的路线方针政策执行，履行党以经济建设为中心的政治使命。其完成以上使命的前提是健全组织、发展党员、凝聚职工。其基本衡量依据是“政治增加值”（PVA，Politics Value Added），我们认为至少应包括经营贡献率、组织覆盖面、党员发展数、班子战斗力、资源整合力、党员模范力、职工凝聚量、群众满意度、党员对组织承诺度、职工对企业认同度、群众对国家热爱度、斗志提升量、社会影响力、腐败降低率、人才存量盘活度与总量增加数、职工人文素质与文化素质提升数等政治正能量的增量。我们认为，中国共产党的宗旨是“全心全意为人民服务”，那么国有企业党组织的直接服务对象至少有国企、职工和社会等3个，首先把党的执政使命贯彻落实到这三者，在此基础上，如图所示，①国企党组织通过服务国企，推动科学发展，一方面直接为自己赢得国企信任，并获得人财物等资源支持，另一方面扩大了党执政经济基础和政府调控力，也间接为职工安身立命、共享发展成果巩固平台；②国企党组织通过服务职工（包括普通党员），包括教育、培训、管理和具体服务等，一方面直接使职工听党话、跟党走，一部分先进分子成为党组织的一员，一部分群众凝聚在党周围，一部分党员提升对组织承诺度，并使其思想政治觉悟、科学文化技能等得到提升，为党执政巩固群众基础，另一方面间接为国企提供宝贵人力资源，为社会间接培育“四有”社会主义劳动者、提升社会文明水平；③国企党组织通过服务社会，一方面直接促进社会稳定，赢得社会认同，巩固党执政社会基础，另一方面也间接提升国企美誉度。从而也提升了党组织“政治增加值”。

　　从国企和国企党组织“投入-产出”互动关系来看，在二者终极目标一致的基础上，尽管其各自工作衡量标准各有侧重，但却互为因果，呈正相关关系（比如企业经济增加值高，也间接体现出国有企业党组织政治核心作用到位，有利于体现党组织政治增加值；而党组织政治增加值中诸如人力资源提升值等指标提升，也有利于促进生产经营，提升企业经济增加值）。

图 国企与党组织“投入-产出”示意图

　　2.国企法人治理结构与国企党组织根本目标一致，功能定位各有侧重。

　　从总体方向上看，国有企业党委与同级董事会、经理层、监事会是一致的。有了这样的思想和理念，党委与董事会就会同舟共济、荣辱与共，围绕共同的目标、承担相应的责任、肩负起神圣的历史使命。探索实践表明，建立现代企业制度，并不排斥党的领导，恰恰相反，党组织在现代企业制度的建设中，起到了把握政策、掌控方向、保驾护航的重要作用。董事会依法行使权力、规范化运作，需要得到企业党组织的全力支持。这是理解、把握和处理法人治理和党委政治核心作用关系的基本前提。当然，需要指出的是中央国有独资企业员工利益、股东、党组织的终极价值也是一致的，但国有企业并不是本企业职工所有，而是包括本企业职工在内的全民所有。

　　但党组织与法人治理结构功能定位各有侧重。历史的角度看，过去我们国有企业产权不清晰、责任不明确，决策执行监督合一，缺乏有效制衡，导致运行效率低。为此党提出建立国有企业现代企业制度，建立健全法人治理结构。然而，辩证看，法人治理结构也有需要补充完善的一面。

　　法人治理结构是指一组以产权为纽带，联结并规范公司的所有者、支配者、经营者之间相互权利、责任和利益的制度安排。其特点是更关注“物”，更依靠“法”，是以“产”授“权”、依法治企。运作理念是“制衡”。 在决策方式上重在专家决策、科学决策、共同决策、个人负责。更体现经济责任。

　　而“政治”乃“众人之事”，党组织作为管方向、抓思想、重育人、善协调的政治组织，突出特点是更关注人，更依靠“德”，所谓以“德”塑人。运作理念是“平衡”，所谓统筹协调。在决策方式上民主集中制，重在民主决策、集体决策、集体负责。更侧重政治责任、社会责任，即使党当前的中心是经济建设，但这样的经济责任也往往通过政治方式来实现。

　　将现代企业制度的“依法治企”与党组织的“以德塑人” 紧密结合，将刚性管理与柔性管理紧密结合，将制衡与平衡相结合、将民主集中制机制与集体决策个人负责机制相结合，将经济责任与政治责任、社会责任相结合，将西方文明成果中国化，可以起到珠联璧合的成效，这是我们坚持在现代企业制度下发挥党的政治核心作用的哲学基础和功能基础。我们认为，在企业治理层面，国企党组织和法人治理结构的定位侧重点是：董事会是“选择正确的事”，经理层是“把正确的事做正确”，监事会是“监督做事的过程，保证方法对头、结果正确”，党委是“选择正确的人和政治举措为做正确的事保驾护航”。

　　3.建立层层审批、重在考核的权责体系

　　无论何种模式，明责履责是关键。从企业需求出发，我们建议，中央完善《国有企业党组织工作条例》，明确国有企业集团和内部党组织体制机制。在此基础上，一是层层明确党委和法人治理结构的定位、职责权限（表：中央企业“三重一大”决策分工责任建议表），特色化地界定发挥政治核心作用或战斗堡垒作用具体范围，并层层报上级董事会会同党委联合审批（中央企业集团报中央、国务院或国资委及其党委审批），编入《层级职责手册》，或以《公司章程》附则等形式予以法规化。建议对“三重一大”事项作出梳理，属于发展战略、破产、改制、兼并重组、资产调整、产权转让、对外投资等治理层面的由董事会作出决策，属于管理层面的，授权经理层作出决策，属于党群人事层面的由党委作出决策。属于利益调配等涉及职工利益方面的重大决策，以职代会意见为主。

表 中央企业“三重一大”决策分工责任建议表

　　二是层层审批下级领导班子成员（包括内部董事、党委常委、党组成员工会主席）分工范围、岗位说明，界定其生产经营和党建政工工作的精力分配（比如党委书记兼董事长的，1/3精力抓党建和团队建设，1/3精力抓战略谋划，1/3精力抓调查研究、对标研究等等），并明确绩效考核权重，严格兑现落实，实现一岗双责、双责统考。

　　三是对党员负责人参与重大决策中贯彻执行党组织决议情况要予以考核兑现。当然要拓展决策议事规则，明确：决策前，大多数党委（党组）成员与大多数董事（主要指外董或职董，内董基本交叉任职）意见不一致时，暂缓上党委（党组）会、董事会决策；决策时，当党委（党组）决议与董事会决策不一致时，或不作出决策结论，或报上级党组织或出资机构仲裁。

　　总之，在中国特色现代国有企业制度下，实现政治核心与法人治理协同既有价值同向、功能互补、制度安排这样的内在基础，又需要努力搭建权责定位、领导体制和双责考核等方面的运行基础。

　　四、作用机制：培育独特优势，在价值创造上全链条激活

　　对于国有企业党组织发挥作用的内涵，我们认为，笼统上说是国有企业党委发挥政治核心作用、基层党支部发挥战斗堡垒作用。但对于大型中央企业集团党组织而言，在参与决策、带头执行、有效监督、主导用人等与法人治理结构协同方面，即治理层面，以集团本级党委（领导机构）发挥政治核心作用为主，但在管理层面，还应涵盖下属各级党委政治核心作用、各个支部战堡垒作用，职能部门协助监督、参谋助手作用和工团组织桥梁纽带作用，以及党员负责人示范表率作用和全体党员先锋模范作用等“1+6”作用的“聚合”发挥。即使集团党委在“带头执行”作用方面也离不开后六者的一致响应和行动。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》指出，“企业党组织要团结带领全体党员和广大职工群众，推动决策的实施，并对实施中发现的与党和国家方针政策、法律法规不符或脱离实际的情况及时提出意见，如得不到纠正，应当向上级反映”。因此，中央企业集团党组织作用是各级党组织上下、左右、内外整个链条的联动。这就要求我们，发挥政治核心作用，既要融入法人治理起作用，也要以“四好班子”、“四强四优”等活动为载体，班子带队伍，党员带全员，党内带党外，全面激活集团整个人力资源，提升“软实力”，进而提高企业的核心竞争力，不能仅仅局限于某级党委独自发挥作用。

　　特别是党组织所具有的理论政策优势、组织纪律优势、党员队伍优势、群众工作优势、公共资源优势，可以与法人治理的产生协同效应，至少体现在三个层面：一是平衡效应——平衡资、劳、企三方利益（董事会、监事会代表出资者利益，经理层维护企业利益，群众组织维护职工利益和，而作为执政党的党组织要平衡三方利益并关注国家和社会利益），统筹兼顾国家、企业、职工三者利益关系，积极协调各种利益矛盾，切实维护国家利益和职工合法权益，保持企业职工思想稳定，促进企业和谐发展。二是聚合效应——使法人治理结构的制度优势与党组织的政治优势产生（1+1＞2）的效果；三是互补效应——克服法人治理结构的薄弱环节。国有企业党组织作为执政党的基层组织，具有先进的理论指导和价值追求、健全的组织体系和工作机制、严明的组织纪律和优良作风，这是西方国家任何企业都不可比拟的独特优势。国企党组织要把这种独特优势和现代企业经营管理优势结合起来，成为企业核心竞争力的重要内容。综上我们认为，党组织发挥政治核心作用的权责有两大方向，一是与法人治理结构的协同，如参与重大决策、带头执行部署、有效监督实施、主导选人用人，二是自身特有优势，如方针政策监督者、利益关系协调者、管理制度维护者、企业文化引领者、自身建设责任者、意识形态控制者、群众工作领导者等。

　　综上，我们把国企党组织发挥作用概括为四句话：嵌入治理把方向，进入管理起作用，融入中心聚合力，渗入人心作引领。

　　这里需要指出的是：党组织发挥作用，既要“打渔”，成为企业价值链上的重要一环，助推企业和员工增值，提升企业经济增加值，又要兼顾“结网”，增加投入，加强思想建设、组织建设、作风建设、制度建设和反腐建设，完成组织增值，进而提升“政治增加值”。作为企业经营层，绝不能只向党组织提出“服务”需求而限制党组织 “资源”输入，要确保党政两线都可持续发展。

　　五、管理机制：建立科学体系，在调控运行上全过程管理

　　在调研中我们发现，虽然企业在体制方面发生了变化，但一些人思想不解放，对党组织在企业中的地位、作用缺乏正确的认识，认为企业把经营搞上去是硬任务，党建工作和思想政治工作是软指标，可有可无，自觉不自觉地把经济工作与党建工作分开。很多人在党的集中活动中对党建工作应如何开展还是比较重视的，但活动轰轰烈烈过去后，对党建工作又不着急了，认为党建工作大家都熟悉，不可能搞出新的花样，因此在工作探索上缺乏主动性和迫切感，特别是双向进入后，成为党委成员的行政负责人并无意识或未担负起应有党建责任等等。而新兴际华推行的党建“指标体系、责任体系、跟踪体系、评价体系、考励体系等五个体系”闭环管理机制为有针对性地化解这些问题提供了参考。

　　国有企业也要着眼提升党建科学化水平，坚持目标化、系统化、程序化、数据化、信息化导向，通过目标管理、绩效管理与过程管理的统一，逐步推开党建管理认证体系，推进党建全程闭环化、标准化管理，使企业党建政工目标由原则变量化，任务由“务虚”变“务实”，责任由抽象变具体，考核由柔性变刚性，管理由“敞口”变闭环，激发出党建绩效“从一个成功到另一个更高层级成功”的“螺旋效应”，同时也形成一种全程倒逼机制，驱动各级党组织在组织建设和作用发挥的每个环节都要建立健全、追标创优，确保央企党建工作规范、可控、持续提升。特别是既要关注对生产经营管理的促进指标，也要涵盖党建自身指标项目，把组织建制、领导体制、人员编制、议事规则、决策程序、领导职责等体制性或相对静态工作目标与具体发挥作用的动态工作目标一道，全部囊括并量化、细化，实时督导、定期评价、刚性考核，晋位升级、奖惩兑现，提升党建管理科学化水平。

　　党的十八大指出，“形势的发展、事业的开拓、人民的期待，都要求我们以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程，全面提高党的建设科学化水平”。作为共和国长子的中央企业更应该率先响应，以科学发展观为指导，不断探索国有企业党组织科学设置和党组织作用科学发挥的有效途径。

        （本文为中组部全国组织工作2012年度重点调研课题《新时期国有企业党组织作用发挥》子课题的结论部分。本子课题荣获中组部重点调研课题优秀成果奖。）